A7552调整中心镇行政资源配置促进城乡统筹发展

　　吴咲呓 全文5339字26片

　　调整中心镇行政资源配置促进城乡统筹发展

　　小城镇建设是中国特色城市化道路的重要内容，也是我国探索实现农村现代化的关键路径选择。推动小城镇持续健康发展，对于促进城乡交流，缩小城乡差距，缓解城市压力，扩大农村市场内需，拉动国民经济增长等方面，具有重要的战略意义和现实作用。 而在小城镇建设道路的发展中，中心镇建设则是一种对我国“城市化传统范式”的转换，中心镇的建设和发展是解决目前城乡统筹的一条重要路径，对于推进城乡经济社会协调发展，具有特别重要的意义。

　　所谓中心镇，是指区位较优，经济实力较强，具备一定基础设施，人口相对集聚，对周边农村和乡镇具有较大吸引辐射能力，能与省、市、县(市)城镇体系有机融合的城镇。它位于城市之末，乡村之首，在“中心城市——副中心城市——中心镇——一般建制镇——村庄”的五级城镇体系网络中，中心镇作为一个节点，向上连接城市，向下辐射一般建制镇和乡村，起着枢纽的作用。近年来中心镇的发展取得了长足的进步，中心镇的快速持续稳定发展也有目共睹的，其重要性日益凸显，然而，在中心镇在行政资源配置方面也暴露出不少问题，有待探讨、解决。

　　中心镇行政资源配置现状及存在问题

　　中心镇行政资源配置主要包括有财政、建设用地、行政权限、干部人事、投融资体制等方面。虽然这些年来，中心镇在行政资源配置方面有一些优化，但基于镇一级的行政管理体制原因，目前中心镇在行政资源配置方面还存在以下几个方面的问题。

　　(一)在财政资源配置上

　　1、基础设施建设资金短缺。加快中心镇城镇基础设施的建设，是中心镇培育的重要任务，也是逐步是实现城乡基本公共服务均等化内在要求。从乡镇居民目前最初步的基本公共服务看，体现在医疗、养老、教育等事务的需求上，体现在给排水、垃圾处理、燃气、信息化等设施的需求上。从目前中心镇的发展来看，这些公共事务从农村到城市的进程中，绝大多数存在历史欠账，中心镇建设在基础设施建设和城镇配套功能发展上都存在缺口。例如，据测算，仅农民养老保险一项，绍兴市某中心镇就需财政投入3亿之巨。建设资金的缺口，导致了城镇配套功能难以完善。另一方面，日常管理运营费用严重挤占基础设施建设资金。目前我市各县(市、区)大多对乡镇财政实行包干，除基本工资和办公经费外，乡镇干部的补贴、会议经费、报刊征订、干部培训、业务经费等都要乡镇自负。而农村税费改革后，乡镇财政收入减少，部分乡镇为平衡财政预算和弥补经费而存在截留、挤占、挪用基础设施建设资金的现象。

　　2、财权与事权不匹配。……

　　(二)在土地资源支配上

　　1.城镇建设用地超标，土地利用低效。中心镇的城镇建设用地规模普遍超出原国土规划的控制范围，而这种超规模的发展模式是以低产出、低效益为前提的开发模式，特别是村集体经济发展用地，由于缺乏统一协调的规划控制，出现了大量的违章、低效的用地，“村村点火、户户冒烟”，耕地得不到有效的保护和利用，导致土地资源的严重浪费。

　　2.镇村协调力度不足，村级建设用地失控。……

　　4.农用地的集约发展政策相对落后，无法形成农业规模发展。我市中心镇耕地面积合计约71万亩，占全市耕地面积的36%。中心镇已经具备了发展现代农业的基础，但现代农业的发展靠单家独户是绝对发展不起来的，需要政府积极开展中心镇农业规模发展土地政策研究，将分散到户的土地承包权(使用权)集中起来。

　　(三)在人事组织设置上

　　机构人员设置不合理。……

　　(四)在政策资源保障上

　　随着中心镇的发展，城镇化水平的不断提高，部分中心镇的规模和功能具备了小城市的性质，但现行的管理体制明显不顺。作为一级政府，其功能是不完备的，缺乏应有的城镇管理、协调和执法权限，跟一般建制镇没有区别，没有一套协调高效的运作机制。一些地方领导和部门对中心镇的地位、作用、扩权强镇的必要性、培育中心镇的战略意义和紧迫性认识不足，政策出台的时间迟，力度不够，工作比较被动。有的担心给中心镇权力、财力多了会影响上级对下级的控制管理，增加市、县财政困难，影响面上建设和其它一般乡镇的积极性。有的难以处理好中心镇与中心城区、一般镇的关系，在财力、重点公建项目扶持上患得患失，举棋不定。还有的地方中心镇扶持政策出台，但抓落实的力度不够，流于形式和表面，中心镇在行政资源配置上实际上与一般镇没什么两样。目前中心镇建设和发展上优于一般镇，主要是区位优势、产业基础在起作用，靠内源性、自发型增长，政策性外力拉动明显不足，一定程度上对中心镇的发展形成制约。投入的不足，支持的不力，某种程度上淡化了中心镇的概念，削弱了中心镇发展的信心，有的甚至对建设中心镇产生了动摇。

　　中心镇的行政资源优化配置对策建议

　　中心镇是产业和人口集聚的节点，中心镇建设已经成为我们国家建设中国特色城市化道路的重要内容。随着城乡一体化进程的不断推进，中心镇在行政资源配置方面存在的问题越来越突出，在一定程度上已经影响了中心镇的发展壮大。因此，我们必须要以科学发展观为统领，有效地整合中心镇行政资源，优化中心镇行政资源配置，使各种资源要素有机集合，达到资源配置的最佳状态。

　　第一，改变对中心镇发展的指导思想。……

　　第二，科学配置中心镇机关人员编制。……

　　第三，加大中心镇财政自主权。当前很多中心镇的建设资金主要不是靠财政，而是来自土地出售，但是增量的土地越来越少，因而，在未来中心镇的发展培育过程中，必须考虑财政资金的支持。当前镇级财政一般靠县级财政转移支付，缺乏一定自主权。公共财政制度的改革根本上是要建立上级政府和中心镇之间合理的财政分享机制，要围绕基本公共服务均等化的公共财政体制的建设来加大各级公共财政对中心镇培育。因此，对于定位于要培育成小城市的中心镇要给予其县级的财政权力。此外，要通过公共财政的引导充分发挥市场在资源配置中间的基础性作用。另外，还可以根据城乡统筹的原则，将城市维护建设税改成城乡维护建设税，从而确保小城镇未来拥有长期稳定的建设资金来源。

　　第四，进行科学规划。……

　　第五，优先保证中心镇的建设用地。首先，……

　　第六，进行行政管理层级的改革。我国目前多级的行政管理体系，造成了行政资源的浪费，降低了行政决策效率。尤其是“市带县”的发展模式阻碍了城市和乡村之间的差异化发展，导致农村资源要素向大城市流动，挤压了中心镇发展的空间。因此，要扩大镇级的权力范围，对于符合条件的中心镇要给予县级权力。一是要加大下放审批管理权限。要按照“减放并举、能放就放、权责一致、提高效能”的原则，以扩大中心镇政府经济社会管理权限为核心，通过授权或委托的形式，赋予中心镇在经济社会发展和城镇建设管理等方面以县级管理权限，进一步调整和规范县、中心镇两级政府的事权关系。除了大的规划权外，能放则放，不能放的也可以进行委托。要根据机构编制有关规定，积极探索在中心镇设置部门派出机构，下放部门审批权限。市县两级有关部门和中心镇要通过简化审批手续、延伸机构、采取便民措施等方法适应扩权需要，提高管理审批效率，加快中心镇的政府服务中心建设。二是要建立联合行政综合执法制度。要依照现行法律、法规、规章等规定，探索建立联合执法制度，通过健全执法信息共享、执法联席会议、案件移送管辖等制度，建立分工明确、责任到位、优势互补的联合执法体系。

　　结束语

　　中心镇是我国城镇体系的基础，是实现传统社会向现代社会转型，农业文明向城市文明、工业文明迈进的第一环节，是农村经济和社会各项事业发展的重要载体，更是助推城市化的关键，推动和优化中心镇行政资源配置，我们任重道远。

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