A7546 论农村宅基地中的资源冗余

　　吴咲呓 全文10409字30片

　　论农村宅基地中的资源冗余

　　当前正在进行的农村土地制度改革试点中，33个试点地区有15个地区进行农村宅基地制度改革。宅基地试点最重要的内容是让进城农民有序退出宅基地，从而节约农村土地资源，保障中国18亿亩耕地红线。

　　当前最为人诟病及最令人不解的是，在中国快速城市化的背景下，农民进城了，他们在农村的宅基地却没有退出来。农民不仅没有退出宅基地，而且在城市化进程中，农村人口减少了，农村建设用地反而增加了，从而出现在当前以及很长一段时期以来城市化进程中城市和农村建设用地同步增长的奇怪现象。农民进城了，城市建设用地自然就会增加，问题是进城农民没有退出他们在农村的建设用地(主要是“宅基地”)，从而造成了土地资源的严重“浪费”。

　　不过，如果我们换一个角度来看，农民进城了，他们却只是进城务工经商，并没有真正在城市安居，更难以在城市体面地完成家庭的再生产。为了应对进城失败的可能性，农民在进城后一段时间内仍然保留在农村的宅基地和住房，以作为进城失败的退路。这样来看，农民进城后仍然保留农村宅基地，而不是将宅基地退出，复垦为耕地，这就不是浪费，而是农民进城的保险，是农民的基本保障，是应对农民进城失败的必要“浪费”，是合理的资源冗余。这样的资源冗余不仅有必要，而且对于保障农民利益、避免中国城市贫民窟的出现、应对中国经济周期，以及保障中国现代化进程中的稳定，都极为重要。

　　本文拟通过三个部分来讨论具有积极功能的农村宅基地资源冗余，试图为理解农村宅基地功能和当前农村宅基地制度改革提供一个认识框架。

　　一、为什么农村宅基地应当保留一定的资源冗余

　　据《人民日报》报道：“习近平主席给莫迪介绍时，说了两条，一条是中国的城市化率。另一个，他专门讲到了中国的政策考虑，不能让进城务工人员走上不归路，要给他们在农村留条后路，一旦在城里待不下去了，还能回到农村。他着重强调，决不能使中国出现贫民窟。”

　　习总书记的讲话十分清晰地说明了中国城市化与印度城市化的差异，其中最重要的一条是，中国城市化过程中为进城农民工留下了退路，一旦农民进城失败，他们就可以返回农村。而包括印度在内的大部分发展中国家，农民进城都是不可逆的;进城失败了，在城市待不下去，农民无法返回农村，这些无法返回农村又难以体面融入城市的进城农民聚集起来，就形成了发展中国家普遍存在的贫民窟。

　　具体到中国，之所以中国未出现其他发展中国家几乎都存在的大规模城市贫民窟，关键是中国为进城农民工“在农村留条后路，一旦在城里待不下去了，还能回到农村”。从实践上看，这条后路就是农民仍然保有农村的宅基地、住房和承包地，当农民工难以在城市体面安居时，他们随时可以返回农村居住和耕种土地;从制度上看，则是中国土地公有制，包括集体成员所有、按人均分的耕地制度和一户一宅的宅基地制度。只要是集体组织成员，农户都享有免费获得、无偿使用宅基地的权利。

　　从这个意义上讲，……

　　这两个特点决定了，虽然农民家庭有劳动力进城，但是仍然有留守人员，以及虽然农民年轻时进城，但是年老时仍可能返乡。无论哪一种情况，进城农民都不会盲目退出宅基地。宅基地不仅为农民家庭提供了生产生活的基础，而且为进城失败的农民提供了返乡保障。

　　此外，进城青壮年农民虽然在城市务工经商，他们在年节时间却往往返乡，一方面是父母子女仍然留守农村，他们要返乡照看父母子女;另一方面，进城农民还需要返回村庄寻找社会关系和生活意义。他们进城了却不可能也不愿意斩断与村庄的联系，经济上、社会资本上和生命意义上的联系都无法斩断。

　　在当前中国发展阶段，城市很难为进城农民提供在城市体面完成家庭劳动力再生产的就业与收入条件，农民年轻时进城，年龄大了仍然难以在城市体面安居，就需要返回农村。从年老父母的角度来看，即使他们的子女在城市有住房，有稳定收入，这些年老父母也大多不愿与子女一起生活在城市，因为一起生活就意味着受到子女的各种约束，不自由，就像坐牢一样。与子女短时间一起生活，很亲密，是亲人，但长时间在一起生活就变成了仇人。进城农民买了房子也往往只是年轻子女在城市居住、生活和工作，年老的父母仍然在农村居住生活以及耕种土地。

　　小结一下，当前中国农民进城有以下几个特点：第一，农民家庭中往往是中青壮年劳动力进城务工经商，农村劳动力进城了，城市化率提高了，留在农村的农民家庭数量并未显著减少;第二，因为缺少对在城市体面安居的预期，农民进城时大多会保留返乡退路，而不愿选择“不可逆”的进城策略，最重要的是保留他们在农村的宅基地与耕地;第三，进城农民倾向在年节时间返回农村，以保持与农村经济、社会、价值方面的联系;第四，农村老年人不愿与子女一起在城市生活，因为“城市生活不自由”，而只要与土地结合起来，有村庄熟人社会，老年人在农村的生活就比在城市有更高的质量、更好的品质。

　　由此造成了中国城市化进程中的两个显著后果：第一，大量农民进城了，农村出现了空心化现象，农户家庭数量却未显著减少;第二，中国城市化率快速提高了，农民却没有退出农村宅基地，农村建设用地没有随着农民进城而显著减少。甚至陈锡文讲，与社会主流舆论认为农村住宅空心化程度很高的判断相反，“据国家电网公司对其经营区域内居民房屋空置率(年用电量低于20千瓦时)的统计，城镇居民房屋空置率为12.2%，而乡村居民住房空置率为14.9%”，农村住宅空置率仅仅比城市住房空置率略高。

　　农民进城了，却仍然保留农村宅基地，保留进城失败的返乡退路，这显然是农民对自己进城风险的理性评估。在当前中国经济发展阶段，不可能所有进城农民都可以在城市获得稳定就业与收入并体面安居，而几乎必然会出现大量进城农民难以在城市体面安居的进城失败的情况。一旦进城失败，他们就可以返回农村，与土地结合起来，在农村过熟人社会中的体面、安逸、悠闲的生活。正因进城失败可以返乡，中国才没有出现进城失败农民在城市的漂泊聚积的现象，也就没有出现发展中国家通常都存在的大规模城市贫民窟。

　　除此以外，全球化时代，……

　　正因进城农民留有返乡退路，他们进城失败可以选择返乡，中国就具有极强的应对经济周期的能力，就不会因为出现了经济或金融危机而造成社会危机、政治动荡。这正是改革开放40多年中国在快速经济发展中保持了高度社会政治稳定的关键。

　　当前中国城市化快速发展，大量农村人口进城，农民却并未同步退出农村宅基地，这个事实可以有两个完全不同的价值判断。

　　第一个判断是，农民进城了，要增加城市建设用地，却没有同步退出农村宅基地，由此造成当前中国城乡建设用地同步增长的现象，这样就造成了严重的土地资源浪费。尤其是一些人认为城市建设用地十分稀缺与珍惜，而对农民进城却未退出宅基地极为痛惜，因此极力主张农民城市化进程中应当“人地挂钩”，即农民进城就应当退出农村宅基地，以减少当前农村土地资源、尤其是建设用地资源的低效与浪费，以提高建设用地效率，以节约集约用地。

　　第二个判断是，农民进城了，因为中国是发展中国家的特点，……

　　从保留农村宅基地必要资源冗余的角度，来看当前农村宅基地制度改革、认识农村宅基地实践，以及理解农村宅基地这一土地资源，就会有完全不同于现行农村宅基地改革的政策主张。

　　二、当前关于农村宅基地制度改革中的激进主张

　　土地作为一种不可再生资源，十分宝贵。尤其是中国人多地少，耕地面积有限，保护耕地就具有极为重要的意义。中国当前一个广泛的共识是一定要守住“18亿亩耕地红线”，不然就可能出现粮食安全问题。

　　在耕地有限的情况下，中国快速城市化，经济发展和城市建设必然要占用土地，尤其是要占用耕地。为了保证18亿亩耕地红线不被突破，国家要求实行土地占补平衡，即城市建设占用了耕地，必须通过复垦形成同等数量和同等质量的耕地来补充。

　　在可供开垦土地资源有限的情况下，农民进城以后，要在城市占用建设用地，他们的农村宅基地闲置下来了。如果将农民闲置宅基地复垦为耕地，一般来讲，农民在农村占用宅基地面积比较大，土地节约集约利用程度远没有城市建设用地高，农民进城退出宅基地，进城占用建设用地，两者相抵，由农民退出宅基地复垦而来的耕地要多于城市新增建设用地，中国城市化进程就不会出现耕地的减少，18亿亩耕地红线就守住了。

　　基于以上设想，……

　　问题是，要让农民退出宅基地，就必须向农民支付退让费，让农民愿意退出宅基地。按重庆实践的经验，以每亩大约15万元的退让费让农民退出宅基地，农民有很高的积极性。农民退出宅基地，拿到补偿款，就不能再作为集体经济组织成员申请宅基地了。也就是说，凡是参加了“地票”项目的进城农民就不可以再返回农村了，他们的进城是不可逆的。

　　为保护耕地而推出的城乡建设用地增减挂钩政策在实践中产生出两个有所差异的方向：一是地方政府试图借用增减挂钩政策来增加城市建设用地指标;二是出现了宅基地是财产，让农民退出宅基地就可以让农民致富的普遍认识，这种认识甚至被运用到增加农民财产性收入以及精准扶贫上来，从而极大地影响到当前正在进行的农村土地制度改革实践。

　　城乡建设用地增减挂钩政策实施的前提是，……

　　第二个方向则更为“有趣”，即因为国家刻意减少地方政府城市建设用地指标来达到地方政府城市建设用地指标的稀缺的目的，形成了城市建设用地指标的价值，比如15万元/亩，通过增减挂钩政策，就意味着农村减少建设用地就可以挂钩形成15万元/亩的指标价值。也就是说，农民每退出一亩宅基地就可以获得15万元的财产性收益。农民宅基地因此就变得值钱了，农民就可以通过退出宅基地来获得财产性收益(15万元/亩)，然后带着财产性收益进城。

　　如果国家对地方政府供给的城市建设用地指标更少，地方政府城市建设用地指标稀缺程度越高，指标价值越高，比如可能达到40万元/亩，则农民退出宅基地就可以获得更高财产性收入，就可以带着更多财产性收入进城。这样一来，国家通过严格的耕地保护政策，通过控制城市新增建设用地指标，借助增减挂钩政策，为进城农民提供了通过退出宅基地获得一笔巨大财产性收益的机会。

　　既然农民退出宅基地可以产生出如此巨大的财产性收益，……

　　本来只是为了保护耕地、节约集约用地而推出的增减挂钩政策，经过以上两个方向推进就完全变味了。其结果是，无论是地方政府为了增加城市建设用地指标而逼农民上楼，还是为了让农民获得所谓财产性收入而让农民退出宅基地，增减挂钩政策都极大地推动了农民退出宅基地，不仅将本来应该退出的宅基地退出了，而且将不应该退出也不能退出的宅基地都退出了。为了支付农民退出宅基地的费用，地方政府支付了巨额成本，城市建设用地成本被人为推高了(城市建设用地必须额外支付数十万元/亩的增减挂钩指标费)，从而进一步加大了农民在城市安居下来的成本。

　　当前农村土地制度改革的一个重要方向是将增减挂钩作为主要制度手段来为精准扶贫、增加农民财产性收入等目标筹措资源，即将本来应当通过公共政策来完成的资源转移以虚拟的增减挂钩指标交易来完成了，并由此造成严重的资源错配。

　　举例来说，以增减挂钩政策来筹措精准扶贫资源，重要的一点是让农民退出宅基地，将退出宅基地复垦为耕地，从而形成可供交易的城市新增建设用地指标。但问题是，贫困地区一般都是高寒山区，耕地资源极为稀缺，农民建房一定不会在稀缺的耕地上建，而大多建在山坡上，这些房子拆后退出的宅基地根本就不可能复垦为耕地。

　　在实践中，贫困地区获得的增减挂钩指标大都是拆了农民的房子按退出的宅基地来计算面积，但结果是，农民的房子拆了，宅基地退出了，指标也挂钩到城市了，复垦出来的耕地根本就无法耕种而被抛荒。

　　这里的资源错配有四点：一是不该拆农民的房子;二是……

　　从增减挂钩的政策初衷来看，虽然花费代价极高，却能将农民该退不该退的宅基地都腾退出来复垦为耕地，从而增加了中国耕地面积，守住了中国18亿亩耕地红线。

　　下面我们就来讨论宅基地退出本身。

　　三、农民退出宅基地应当是一个过程

　　之所以农民进城之后仍然愿意保留在农村的宅基地，是因为农民有对自己进城风险的清晰评估，他们担心万一进城失败还要返回农村，就保留下宅基地这个退路。从农民角度来讲，所谓宅基地不过是一块不方便耕种的坡地、旱地、荒地，在上面建了房子，为农业生产和农村生活提供服务与保障。

　　农民进城安居后，就不再需要宅基地了，……

　　一般来讲，农民退出宅基地的办法有两种：

　　第一种，农民进城并在城市安居了，他们不再需要返回农村，就会自动将宅基地复垦种粮食。在现阶段，因为中国仍然处在发展过程中，城市无法为所有进城农民提供稳定就业和高水平收入，国家也无法为所有进城农民提供在城市体面生活的社会保障，进城农民就会为防止进城失败而留下返乡退路。

　　因此，他们一般都愿意保留自己在农村的宅基地，即使这些宅基地多年不用已经复垦种了粮食，他们仍然可能在进城失败后重新在宅基地上建房。农民保留宅基地是他们在当前中国经济发展阶段的保险行为，是相当理性的，也是中国城市没有出现大规模贫民窟的原因。

　　这种办法的好处在于，……

　　第二种，在农民仍然普遍无法在城市安居的情况下，通过增减挂钩政策等制度手段人为推进农民退出宅基地，甚至以此来达到让农民获得财产性收入及精准扶贫的目的。这将会造成一些负面影响，一方面地方政府必定要付出极大的财政成本，另一方面是大量进城失败的农民可能无法返回农村，从而在城市形成大规模的居无定所的漂泊农民群体，形成大规模城市贫民窟，也使中国丧失应对经济周期的能力。

　　但这种办法也有一定的好处……

　　不过，当前中国仍然有18亿亩耕地，18亿亩耕地生产的粮食已经供过于求了。所以现在讲粮食安全，关键在粮食生产能力而不是非得将所有耕地都开足马力生产粮食出来。同样，耕地资源并不是要让所有土地变成耕地，而是要保持耕地数量，保留耕地生产能力，要储粮于地。当前中国正开展退耕还林、还水、还草政策，就是因为退耕之后的林、水、草仍然具有生态功能，仍然是中国不可再生土地资源，甚至将来仍然可以开垦为耕地。

　　农民宅基地可以复垦为耕地，但当前中国并未出现粮食危机以致非得复垦农民宅基地来种粮食。农民未来迟早会退出的宅基地是中国未来保有的耕地资源，这个资源的保有比现在复垦用来耕种粮食更重要。当前中国18亿亩耕地出现了普遍的季节性抛荒，国家也开始通过季节性休耕来保持土地地力。这就说明，当前中国并不缺生产粮食的耕地，我们需要的是中国保有生产粮食的能力。从这个意义上讲，宅基地迟一点或早一点复垦为耕地并非大事。如果将本来还要依托宅基地来完成劳动力再生产的农民赶进城市，就不仅是要花费巨大地方财政成本，而且可能造成中国现代化进程中的严重政治社会风险。

　　四、作为资源冗余的农村宅基地

　　在中国快速城市化背景下，指望农民进城“人地挂钩”，即有多少农民进城，就应当增加多少城市建设用地，并同时减少多少农村建设用地(主要是宅基地)。这种政策就过于机械，缺少对中国特色城市化，以及中国农民家庭生计模式的基本理解。

　　中国城市化是农民可进可退的城市化，……

　　当前关于农村宅基地制度改革的思维中存在的最大问题是线性思维，这种思维试图通过“人地挂钩”，在农民进城的同时让农民退出宅基地，这样的“人地挂钩”看似节约了耕地(或复垦出来耕地)，实际上问题极大，诸如成本极高、进城农民失去退路、中国现代化进程中应对经济周期能力下降等，结果使得整个中国社会结构变得刚性易碎，风险极大。

　　在当前中国发展阶段，保持一定的宅基地资源冗余，对于中国城市快速发展、应对经济周期、防范社会政治风险、保障农民基本权利都具有极为重要的作用，这样的土地资源冗余不是资源浪费，而是一个健康社会所必需的风险投资。

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