B5254PPP项目第三方机构参与绩效评价实践探索

　　吴咲呓全文4106字20片

　　PPP项目第三方机构参与绩效评价实践探索

　　随着我国政府和社会资本合作(PPP)模式的快速发展，越来越多的PPP项目进入运营期，面临着绩效评价的局面，但当前以政府为主导的评价工作存在着诸多弊端，难以充分发挥评价的作用。而第三方具有独立性和专业性等优势，并且有关部门也出台了一系列政策来倡导和支持第三方的参与，引入第三方参与PPP项目绩效评价是大势所趋。但是目前我国PPP项目绩效评价第三方参与还处于起步阶段，未来需要进一步建立和完善相应的参与机制，才能保证第三方参与评价的规范性和有效性。本文通过以委托-代理理论、利益相关者理论和治理理论为支撑，结合了PPP项目的本质特征，对研究范畴进行了清晰界定，并阐述了PPP 项目绩效评价第三方参与的价值意义，然后从其发展现状切入，归纳总结出当前所面临的多方面问题，最后更具针对性地提出对策建议，以期对今后第三方有效参与PPP项目绩效评价提供有益指导。

　　基本概况

　　PPP模式(Public-Private Partnership)，即政府和社会资本合作，是公共基础设施中的一种项目运作模式。结合时间维度和发展思路来看，PPP模式在我国的发展经历了以下三个阶段。首先是“摸着石头过河”的阶段，自上世纪90年代以来，我国改革开放事业蹄疾步稳，对地方基础设施的需求大量增加，我国开始探索以吸引外商投资为主要目的的特许经营模式。从1995到2002年，广西、成都、长沙、北京等地相继开展BOT试点项目，这段过程中，对PPP模式的规范化、专业化及本土化进行了很多有益的尝试，为中国式PPP进入下一个发展阶段奠定了良好的基础。第二是“黑猫白猫”的阶段，这一阶段因为带有很强的实用主义色彩而得名，在表面如火如荼的发展浪潮中，一些隐患也逐渐累积起来，各地陆续出现了双方怠约违约的情况。第三是规范发展阶段，也是当下处于的阶段，中共十八大对PPP项目进行了顶层设计，PPP模式制度化建设和推广工作迈入了新篇章。目前，我国从事PPP项目绩效评价的主体是政府财务部门或项目实施机构。然而，在绩效评估的过程中，双方都存在着不可忽视的弊端，如评估目标的冲突、专业技能的缺乏、信息的不对称等，这使得大多数PPP项目的绩效评估流于形式，作为独立于政府和项目机构的第三方，不仅具有独立性的固有优势，而且其专业的人才团队和高效的评估程序可以规范和加强评估工作和PPP项目管理。因此，为了实现PPP项目绩效评估的公平性、专业性和效率性，引入第三方参与绩效评估是必然趋势。然而，由于我国第三方参与PPP项目的绩效评价仍处于探索阶段，尚未建立起完善的参与机制，加之现有理论研究和实践经验的缺乏，许多PPP项目在尝试引入第三方参与评估的过程中发现了许多问题，使得评估工作难以有效开展。因此，未来有必要加强第三方参与PPP项目绩效评价的研究，建立和完善第三方参与PPP项目绩效评价的机制，提高PPP项目绩效评价水平，优化PPP的治理结构，推动PPP模式在我国的进一步发展。

　　二、存在的问题

　　一是机构数量少且良莠不齐。……

　　二是评价结果运用不够充分。……

　　三是政策法规不够完善。政策法规是开展各项工作的有力依据和重要保障，只有将完善的政策法规制定出台，才能保证顺利完成工作。我国的PPP模式发展已历经30多年，在基础设施建设领域扮演着越来越重要的角色。如今，进入运营期的PPP项目越来越多，面临绩效评估的落地项目也很多。绩效评价的结果与政府付费息息相关，更是影响着PPP项目的顺利实施，绩效评价最重要的主体是第三方，根据政府的要求或项目的需要才能确定对第三方的评价工作，与主体地位、程序方式和评价标准等方面相关的政策和规定都不完整，并且是自发的、多变的。20世纪90年代，美国政府出台了《绩效组织示范法》和《公共服务法》等相关法律规范，主要用于对第三方组织的权利和责任义务进行规定和保护，从而使第三方机构和评价工作的质量得到有效提升。虽然我国政府近年来也研究和制定了相关政策，一系列政策文件陆续出台，但基本上鼓励、支持和推广较多，尚未规范第三方参与PPP项目绩效评价的具体操作，以及政策法规体系不够系统化制度化、层次不够高。因为相关政策法规长期缺失尚无法满足第三方参与PPP项目绩效评价的现实需求，所以第三方评价工作的开展将很难进行。一方面，第三方的地位及资质等因为这种“无法可依”的局面而无法清晰界定，缺少公信力、权威性、合法性，第三方和其他利益相关者之间容易产生冲突，第三方参与绩效评价在社会公众中信任度和支持度较低，对评价工作的开展会产生一定不利影响。另一方面，因为缺少政策法规，所以对第三方评价的约束和规范难以形成，第三方评价的有效性和积极性也无法得到提升，绩效评价真正的效果也难得以发挥，最终可能造成绩效评价形式化。因此，相关政策法规必须要健全，第三方参与的合法性资格必须要确立，评价流程的规范性操作必须要明确，这样有序和有效开展评价工作才能得到保障。

　　三、下步打算

　　一是提高第三方组织参与绩效评估的能力。……

　　二是加强第三方机构参与绩效评价结果运用。……。

　　三是健全第三方机构参与绩效评价政策环境。没有规范或标准就一事无成，在推进PPP项目绩效评价第三方参与的过程中，首先是要营造良好的政策环境，通过政策规则和约束，将第三方参与的自发性和随意性改变，进一步树立第三方参与的权威性，推动第三方参与的规范化。比如，我们可以完善顶层设计，通过立法、政策、法规明确第三方的合法地位和作用，明确其权利和义务。当前，虽然我们已经意识到第三方参与对于PPP项目绩效评估的重要性，并作出了一定的指导，但尚未达到关键的立法层面，应该加快对第三方参与的研究，在借鉴国外发达国家经验的基础上，并结合一些效果较好、已被当地广泛认可的规章制度，有步骤地开展相关立法工作，确保第三方参与的组织管理、参与程序、评价体系、结果运用等内容都纳入法治化、规范化轨道，逐步形成完善合理的第三方评价体系，使评价工作有章可循。

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