A5259 我国纪检监察体制的沿革党课

　　A5259 我国纪检监察体制的沿革党课

　　投稿：吴咲呓 全文14423字30片

　　我国纪检监察体制的沿革党课

　　同志们：

　　按照市纪委的统一安排，今天在这里，我将围绕“我国纪检监察体制的沿革”这一主题和大家进行一次简单的交流。

　　行政监察历经几千年，一直是人民群众广泛关注与热议的话题。新的历史背景和党风廉政建设形势下，监察制度又被赋予了新的重大历史使命。尤其是自十八以来，反腐败取得重大进展，压倒性胜利态势已经形成，如何从古往今来的纪检监察体制沿革中吸收经验教训，继续推动当下纪检监察体制改革走向深入，不断取得全面从严治党新成效，是一个值得我们共同探讨的课题。

　　第一部分 我国古代监察制度概览

　　在我国悠久的五千年历史长河中，古代行政监察体制为祖国的繁荣统一立下了汗马功劳。

　　(一)我国古代监察制度的发展

　　我国监察制度源远流长，可以追溯到先秦时期，历经秦汉、魏晋南北朝至隋唐、宋元明清等四个阶段。在历代统治者和改革家的精心设计与培养下，监察制度不断的成长、发育和成熟，成为古代吏治文化的璀璨瑰宝，也为后世监察制度的形成奠定了坚实的基础。

　　1.萌芽阶段：先秦时期

　　一般认为，先秦时期是我国古代监察制度的萌芽期，并没有完善的监察制度，政府只出现了为数不多的几个监察官员，而且都是一身二任，并非专门从事监察工作。这些监察官分为两类，一类是史官兼领监察权，另一类是行政、执法官兼监察权。这一做法得到了后世的继承和发展。夏朝时史官分左右，左领纪事，右领纪言。直到商朝，史官包括巫、史、作册数职。在中国历史上，西周产生了第一代监察官员，但没有专门的监察机构。

　　在《周官·春官·御史》中就有关于御史的记载，称御史的职责为“掌邦国都鄙及万民之治令，以赞冢宰，凡治者受法令焉;掌赞书，凡数从政者。”意思就是说，御史掌管有关各诸侯国、采邑以及民众治理方面命令(的文书)，以协助冢宰进行治理。凡从事治理的官吏都从御史那里受取(书写成文的)法令，同时负责帮助王撰写命令;凡统计从者人数的事(都由御史负责)。

　　到东周，监察官员明显增多，构成包括“御史中士八人”“御史下士有六人”，及其下属“府、婿、徒”等职务在内的史官系列。总的来说，先秦时期出现的监察活动是十分简单的，其表现形式也是很原始的。这一时期，对官员的监察，只能说是监察活动，没有形成正式的行政监察制度。但是该时期对后来的监察制度发展起到了重要的作用，如御史这样的官职在后来的历朝历代中长期存在，并且监督职能不断扩大。

　　2.创立阶段：秦汉时期……

　　3.发展阶段：魏晋至隋唐时期……

　　4.完善阶段：宋元明清时期

　　宋朝是我国封建制度由盛到衰的转折点，这一特点也反映在监察制度上。一方面，封建统治者集历代监察制度之大成，使监察制度更加系统化，另一方面，宋代统治者又以各种方式剥夺监察官吏的职权，使封建监察制度趋向保守。从宋代的台谏合一开始，中国的封建监察制度发生逆转，从分工明确趋于统一。

　　元朝时，元朝不设谏官，其职能由御史兼任，虽然提高了监察机构的地位，重视监察制度的规范化，也在监察思想上取得了进步，但弊端也很明显，比如主要的监察职务被蒙古贵族垄断。

　　而在明朝，随着专治中央集权的国家制度日益向极端的君主个人专指方向发展，监察制度的完备和严密达到几点。谏官的职能由六科给事中取代，即在吏、户、礼、兵、刑、工六部中各置给事中1人，左右给事中各1人，掌侍从、规谏、补阙、拾遗、稽察六部百司之事。

　　清袭明制，中央监察机构仍是都察院与六科机构分置，地方监察制度仍沿用明制。都察院统领15道监察御史(清末增至22道)分察地方，并分工稽察中央各部、院衙门。雍正年间，清廷取消了六科给事中执掌的封驳权，至此科道完全合一，都察院的监察职能进一步加强。清政府还以皇帝的名义制定了我国古代最完整的一部监察法典《钦定台规》。至此，我国古代监察系统达到了高度的统一和严密。

　　(二)中国古代监察制度的特征

　　纵观中国古代监察制度的嬗变历程，可以看出它具有以下主要特征：

　　1.监察制度服务于皇权。这是中国古代监察制度最本质的特征。那时的监察制度都是围绕服务于中央集权的专制统治设计的。在这种制度下，监察机制能否正常运行，又与封建君主的治国方略和个人素质密切相关。在中国历朝历代的皇帝中，有明君、也有昏君、更有暴君，例如，明君唐太宗以“纳谏”闻名，善于听从不同意见，遂使魏征成名，监察制度运行的也比较顺利;而昏君隋炀帝独断专行，不喜欢忠言逆耳，而且有时以判死罪的办法对付进谏之官，这样皇帝统治下的王朝，监察制度就形同虚设了。

　　2.监察权力来自于皇权。……

　　(三)中国古代监察制度的借鉴

　　对于我国古代监察制度监察，要用辩证的、历史的具体的观点去看待，虽然其中很大部分被打上了“专制”和“人治”的烙印。但不能忽视的是我国古代行政监察制度历史悠久，体制完备，其中许多制度都闪烁着智慧的光芒，在现阶段依然应当而且能够为我们所借鉴：

　　1.独立的监察体制。为了保证政治稳定和维护皇权，建立中央独立、垂直领导的监督体制，中央监察机构直接对皇帝负责，不受其他部门的制约。同时我国古代只有在府县以上的层级才设立监察机构，这保证了监督的权威性，使监督免受地方的干扰，从而保证了监察机关的独立性和权威性，以实现对各级官员的有效监督。

　　2.科学的选任制度。……

　　第二部分 我国近代监察制度概览

　　(一)我国近代监察制度的发展

　　近代监察制度大体经历了湖北军政府、广州国民政府、北洋政府和南京国民政府四个时期。

　　1.雏形期：北洋政府和广州国民政府时期的监察法制

　　北洋政府时期，北京政府设置了平政院、肃政厅等监察机构，相继颁布了《平政院编制令》《文官惩戒委员会编制令》等对规范监察机构以及人员设置的监察法，还颁布了《纠弹法》和《纠弹事件审理执行令》，对官吏(包括不在职官员)的违宪违法事件、行贿受贿事件、营私舞弊事件、溺职殃民事件等进行纠弹。此外，制定了《官吏犯赃治罪条例》，对官吏枉法受赃行为进行严惩。虽然上述立法在北洋政府动荡的政局与腐败的官僚体制下多沦为具文，但可以看出北洋政府对于监察权独立理论与监察法制是很重视的。就司法而言，平政院裁决了一批纠弹案件，有力地打击并遏制了官员贪腐、舞弊等现象，对整肃官僚队伍起到了震慑作用。当代学者黄源盛教授纂辑的《平政院裁决录存(1914—1928)》为我们研究北洋政府时期行政诉讼案件和监察纠弹案件的司法实践提供了宝贵的一手史料，也是那个时代最真实的行政法制史记忆。

　　广州国民政府时期，初步设立监察院，形成了与监察权独立相配套的建制，并制定了《国民政府监察院组织法》等有关规范监察机构设置以及监察人员组成、资格、职责的法律。此外，还颁布了《惩治官吏法》《兼职条例》等法律法规，进一步细化完善了监察法制。

　　2.成熟期：南京国民政府时期的监察法制

　　南京国民政府时期，在孙中山先生监察法制思想的指导下，在总结民国建立以来监察法制实践经验的基础上，南京国民政府进一步加强了监察法制建设，达到了民国时期监察法制的成熟阶段，其一，构筑严密监察法律体系。南京国民政府制定颁布了《国民政府组织法》《弹劾法》《监察院组织法》《监察委员保障法》等监察法律法规，并制定了《监察院统计室组织规程》等一大批监察规程和规则，构筑起严密而完善的监察法律体系。其二，拓展并规范监察权。监察法赋予并确认了监察机关和监察人员的职权范围，他们依法享有弹劾、纠举、建议、审计、调查、监试等职权，依法行使建言政事、纠劾官吏、监督司法、巡查政务、审计财务、考核人事等权力。其三，确保监察权独立行使。按照“五权宪法”思想的构想，监察权独立于一切权力，不受任何权力干涉，具体表现为监察权独立于立法机关、司法机关，由独立的监察机构行使;监察权不统辖于最高统治者，反而可以对最高统治者行使，这一点与中国古代专制集权政体下监察法所确定的监察权附着于皇权的情形截然不同。

　　(二)中国近代监察制度的特征……

　　3.党的纪检监察制度的曲折发展时期(1966年——1978年)

　　1966年5月至1976年10月的“文化大革命”期间，党和国家遭到建国以来最严重的挫折和损失。党的监察机关瘫痪，监察工作被完全否定。1969年1月，中共中央组织部“业务组”向中央写了《关于撤消中央监察委员会机关的建议》，2月份，又写了《关于中组部中监委机关人员下放劳动的报告》。

　　1969年4月，中国共产党第九次全国代表大会通过的《中国共产党章程》取消了党的监察机关的条款，撤销了中央监察委员会。“文化大革命”期间，党的各级监察委员会被撤销，九大和十大党章都取消了关于党的监察机关和党的纪律的条款，党的纪检工作遭到全面破坏。直到1977年8月，中国共产党第十一次全国代表大会通过的《中国共产党章程》才重新恢复了设置党的纪律检查委员会的条款，规定各级纪委由同级党委选举产生。

　　4.党的纪检监察制度的恢复重建时期(1978年——1992年)

　　1977年8月，党的十一大通过的党章重新规定设置党的纪律检查委员会的条款，但是由于当时全党的工作还处于徘徊中前进的局面，党的纪律检查工作也难以实现全面拨乱反正。

　　1978年12月党的十一届三中全会选举产生了新的中共中央纪律检查委员会，揭开了党和国家历史的新篇章，是建国以来我党历史上具有深远意义的伟大转折。会议决定成立中央纪律检查委员会，并选举陈云为中央纪律检查委员会第一书记，邓颖超为第二书记，胡耀邦为第三书记，黄克诚为常务书记，王鹤寿等为副书记。

　　1979年1月，中央纪委召开第一次全会，讨论通过了《中共中央纪律检查委员会关于工作任务、职权范围、机构设置的规定》，对中央纪律检查委员会的工作作出全面部署。从此，党的纪检工作重新焕发了生机活力。

　　1982年9月，中国共产党第十二次全国代表大会通过的《中国共产党章程》规定，党的各级纪律检查委员会都由同级党的代表大会选举产生。党的中央纪律检查委员会在党的中央委员会领导下进行工作。党的地方各级纪律检查委员会在同级党的委员会和上级纪律检查委员会的双重领导下进行工作。中国共产党第十二次全国代表大会选举了由陈云等132人组成的中共中央纪律检查委员会。十二大通过的党章对于党的纪律检查机构的设置及职权、任务都作出了新的规定，使纪律检查委员会有了更完整的制度。

　　1986年12月，第六届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议决定设立中华人民共和国监察部。1987年7月，监察部正式挂牌办公。

　　1987年10月，党的第十三大选举产生了69人组成的纪律检查委员会，通过的《中国共产党章程部分条文修正案》取消了“党的中央纪律检查委员会的第一书记必须从中央政治局常委委员会委员中产生”的规定。中纪委逐步撤消了在国家各部门设立的国家监察组，由国家监察部负责。随后的中纪委第一次全体会议选举出8人组成的常务委员会，乔石任书记，陈作霖、李正亭、肖洪达任副书记。

　　5.党的纪检监察制度的走向成熟时期(1992年——2012年)

　　1992年10月，党的十四大选举产生了108名委员组成的新一届中央纪律检查委员会。中纪委第一次全体会议选举出由13人组成的常务委员会，尉健行任书记，侯宗宾、陈作霖等5人任副书记。十四大新党章对纪律检查机关的工作程序进行了调整。十四大还规定实行党的纪检机关和国家监察机构合署办公，“实行一套工作机构、两个机关名称的体制，合署后的中央纪委履行党的纪律检查和政府行政监察两项职能，对党中央全面负责。”1993年1月，按照中央的规定，中央纪委和监察部正式合署办公。

　　1993年1月，党中央、国务院决定中央纪律检查委员会与监察部合署办公，实行一套工作机构、两个机关名称，履行党的纪律检查和政府行政监察两项职能。

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　　(二)党的纪检监察制度的显著特点

　　纵观党的纪检监察制度走过的90年发展历程，我们可以发现其呈现出领导体制逐步完善、产生方式更加科学和职能任务十分艰巨三大特点，党的纪检监察制度也随着党的制度完善和党的建设发展而不断成熟。

　　1. 领导体制逐步完善

　　从领导体制上看，90年来党的纪律检查机关主要经过三种形式:一是纪检机关与党委平行设置。二是纪检机关作为党委的一个工作部门。三是实行同级党委和上级纪委双重领导的体制。

　　2. 产生方式更加科学……

　　(三)党的纪检监察制度的创新路径

　　1. 完善纪检监察体制的制度创新

　　党的纪检领导体制是党内监督体制的核心部分。现行纪检监察体制是纪律检查机关实行双重领导，在受上级纪律检查机关领导的同时，还受同级党委的领导，其结果是在监督检查、查办案件、诫勉惩处等方面缺乏独立性。同级纪委虽有监督同级党委的职能，但实际上却在同级党委的领导下工作，这种以小监大的趋向必然大大削弱职能监督本身的力度。

　　借鉴国家经验，根据法治原则和宪政原理理顺党的纪检制度、行政监察和监督制度之间的关系。现行纪检监察体制可以设置为“垂直领导”体制。这样可以“增强纪检监察部门按党章和党纪政纪办案的独立自主性和权威性”。纪委主要领导由上级纪委选派，工资、福利等与地方脱钩;纪委办公经费完全由上级部门统一拨付，不由本地财政开支，以避免受本地财政制约;凡涉及同级党政主要领导干部违反党纪的案件，只向上级汇报，同级党委领导不得干涉;提高党的纪检机关的规格，同级纪委书记应享受正职级的待遇，使其对同级党委的监督能基本到位;党委在决议重大事项时，纪委委员应列席党委全委会，纪委常委应列席党委常委会，重要人事任免，应设专栏供纪委填写意见。

　　2. 强化纪检监察机构的职能定位……

　　3. 深化纪检监察队伍的自身建设

　　以思想政治建设、能力建设和作风建设为重点，大力加强各级纪检监察机关领导班子建设。深入贯彻落实党的十九大关于加强和改进新形势下党的建设的各项部署，不断推进党风廉政建设和反腐败工作，必须进一步加强纪检监察机关领导班子和干部队伍建设。要选好配强纪检监察机关领导班子，真正把那些党性好、作风正、能力强、威信高的干部选入领导班子，进一步优化领导班子年龄、知识和专业结构，提高领导班子整体素质。要认真贯彻执行民主集中制，进一步完善领导班子工作机制、议事规则和决策程序，充分发扬民主，着力提高领导班子和领导干部的执行能力和创造性工作能力。要加大纪检监察机关领导干部交流力度，使领导干部在多种环境和岗位得到锻炼和提高，增强领导班子的生机与活力。

　　继续深化干部人事制度改革，不断推进干部管理体制、机制、制度和方法的创新。要扩大干部公开选拔和竞争上岗范围，注重选拔有基层工作经验的干部，切实把德才兼备的优秀干部充实到领导岗位上来。要严格把好“进人关”，选调和录用一批熟悉经济、法律、审计等业务的干部，改善纪检监察干部队伍结构。要关心爱护纪检监察干部，努力解决他们工作和生活中的实际困难，积极为他们的成长进步创造条件。在纪检监察部门的人员录用、业务培训、升降奖惩、福利待遇、内部监督等方面建立起一套严格而又合理的机制，真正吸引和留住高素质的人才。同时，为了保证纪检监察部门卓有成效地开展工作，政府有关部门应充分保证纪检监察部门在人员编制、办公经费和办公设备等方面的需要。

　　第四部分 当代港澳台地区监察制度

　　在这部分里，我们重点介绍一下香港特别行政区广受赞誉的廉政公署。

　　(一)香港特别行政区

　　近几年有一部很红的港片叫《寒战》，该片讲述了在新时代背景下，一辆价值不菲的警察冲锋车被劫持，随之整个香港都陷入到安全危机，警匪之间展开高智商较量，在较量过程中，警队内鬼逐渐浮出水面，在警务处副处长和香港廉政公署的联动出击下，最终捍卫了香港“最安全的城市”的名誉。这是大陆民众第一次通过电影生动形象的认识廉政公署。

　　香港廉政公署(Independent Commission Against Corruption，缩写ICAC)，原称“总督特派廉政专员公署”，1974年2月17日组建，现更名为“香港特别行政区廉政公署”，由专员、副专员及其他委任人员组成。

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　　2.工作成效

　　1997年，香港廉政公署曾经有一则广告受到各界广泛好评：

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　　3.取得成效的“四大独立”和“四大要素”

　　(1)四大独立

　　廉署的独立性是其获得成功的制度性原因。这种独立性，具体可概括为四个方面，即机构独立、人事独立、财政独立和办案独立。

　　机构独立：廉署不隶属于任何一个政府部门，其最高官员“廉政专员”由香港最高行政长官直接任命;

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　　(2)四大要素

　　法治基石：但仅靠法治不能遏制贪腐蔓延。资料显示，香港早在1948年便仿效英国颁布了《防止贪污条例》，加重了对贪污腐败的处罚，但香港的贪污现象不仅没有改善，反而变本加厉。

　　独立与行政：廉署成立之前，负责香港反贪的机构为“反贪污室”，隶属于香港警队。而香港警队在当时可算是贪腐情况最严重的部门之一，由其下属机构负责反贪，其成效可想而知。

　　高层的反弹决心十分关键：麦理浩是历任港督中比较注意缓和社会矛盾的一位。他在葛柏案引起全社会公愤的1973年，任命高级副按察司百里渠爵士成立调查委员，彻查葛柏脱逃的原因并检讨反贪工作。依据国际反贪机构“透明国际”的观点，反腐败的改革只有在高层领导人持之以恒的推动下，才能克服利益集团的抵制与官僚习性。

　　对腐败“零容忍”的社会氛围至关重要：香港廉署的成功，除上述三方面因素外，更重要的是，它诞生于香港经济起飞、中产阶层人数倍增、社会各方已对贪腐到了难以容忍的社会阶段。

　　(二)澳门特别行政区……

　　(三)中国台湾地区

　　当代台湾的政治制度是中华民国政治制度在台湾地区的延续，虽然进行了多次“修宪”，台湾现行“宪法”仍然是以1947年南京国民政府公布的《中华民国宪法》为蓝本，在台湾的监察体系中，最主要的是“检察院”的监督，另外“立法院”和“行政法院”也发挥一定的监督作用。

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